Ces lois, visant à limiter le cumul des mandats et des fonctions électives, ont été adoptées par les parlementaires sans trop de difficultés. Ces lois de 1985 n’ont pas changé la donne, car elles ne sont pas assez sévères. Les inconvénients du cumul des mandats persistent encore. C’est pourquoi le 5 avril 2000 deux autres lois, un peu plus sévère visant elles aussi à limiter le cumul des mandats ont vu le jour.

La première est une loi organique applicable aux parlementaires et la seconde est une loi ordinaire applicable aux élus locaux. Les lois de 1985 et de 2000 ne consacrent pas une inéligibilité de l’élu, mais une incompatibilité entre les différents mandats de l’élu.

Dans un premier temps, il sera étudié les limitations aux mandats de parlementaires et dans un second temps, il sera étudié les limitations aux mandats d’élus locaux.

Les incompatibilités du mandat de parlementaire

La loi organique de 1985 et celle de 2000 ne font pas de distinction entre le mandat d’un député et le mandat de sénateur. Ainsi les mêmes règles de limitations seront appliquées aux députés et aux sénateurs. Ne faudrait-il pas faire une distinction entre le député et le sénateur ?

La loi organique du 30 décembre 1985 prévoit une incompatibilité entre mandats parlementaires. Un député ne peut pas être sénateur et inversement. La loi organique prévoit aussi que le mandat de député ou sénateur ne peut être cumulé qu’avec un seul des mandats suivants : - celui de l’assemblée des communautés européennes - celui de conseiller régional - conseiller général - conseiller de Paris -maire d’une commune de plus de 20 000 habitants autre que Paris -adjoint aux maires d’une commune de plus de 100 000 habitants autre que Paris. Il faut noter qu’au départ, la proposition de loi évoquait concernant la fonction de maire un seuil démographique de 9000 habitants, les parlementaires ont obtenu un seuil de 20 000 habitants. La marge entre 9000 et 20 000 est énorme mais non significative.il y a 36 678 communes en France, moins de 450 communes sont concernées par la loi et moins de 900 communes étaient concernées par la proposition initiale. En revanche, 32 000 communes ont moins de 2000 habitants.

Même reproche pour les adjoints au maire. Il faudrait peut être mettre un seuil démographique très bas ou pas du tout de seuil, car très peu de mairies sont aujourd’hui concernés. Donc de grandes perspectives sont laissées aux députés et aux sénateurs qui veulent être maire et en même temps conseiller général ou régional. Le cumul du mandat est possible, mais il est limité à deux, tout du moins en ce qui concerne les mandats venant d’être énoncé. En effet, un député ne peut pas être conseil général et maire d’une commune de plus de 20 000 habitants. Cependant, un député peut sans problème être conseil général et maire d’une commune de 10 000 habitants et en plus membre d’un établissement public de coopération intercommunale. La limitation est presque insignifiante, car le député peut avoir une charge de travail tout aussi important qu’avant la loi. Il faut juste qu’il choisisse bien ses mandats pour ne pas être en dehors de la loi. De plus, les inconvénients du cumul des mandats ne disparaissent pas réellement. La loi de 1985 montre ces limites. Le gouvernement en 2000 dépose une nouvelle proposition de loi organique qui est adoptée le 5 avril 2000 et qui se montre en apparence plus sévère que la loi de 1985. La loi organique de 2000 précise que le mandat de parlementaire est incompatible avec l’exercice de plus d’un des mandats suivants : conseiller régional conseiller de l’assemblée de Corse conseiller général conseiller de Paris conseiller municipal d’une commune d’au moins 3500 habitants.

Le point positif de cette réforme est que dorénavant il ne s’agit plus d’adjoints ou de maire, mais de tous les conseillers municipaux. Le seuil démographique a été relevé à 3500 habitants. C’est une bonne chose, car en dessous de 3500 habitants les responsabilités de tout conseiller municipal, adjoint ou maire sont assez réduites. Cependant, il y a toujours des responsabilités peu importe la taille de la commune. De plus, la décentralisation alourdit ces responsabilités. Sont exclus de la loi organique les membres des EPCI et les conseillers d’arrondissements qui ne sont pas membres du Conseil de Paris, ou du conseil municipal de Lyon ou Marseille.

La loi organique de 2000 est plus exigeante, mais les mêmes inconvénients de la loi organique de 1985 peuvent lui être reprochés. Ces lois ne vont pas assez loin. Ayant les situations d’incompatibilités des parlementaires il faut dorénavant étudier ce qui se passe lorsqu’un parlementaire est en situation d’incompatibilité.

la sanction en cas d’incompatibilité

1490_sanctionLa loi de 1985 prévoit que tout parlementaire, qui acquiert un mandat électoral propre à le placer en situation d’incompatibilité postérieurement à son élection au parlement, dispose pour démissionner du mandat de son choix d’un délai de 15 jours à compter de la date de l’élection, qui l’a mis en situation d’incompatibilité ou, en cas de contestation, de la date à laquelle le jugement devient définitif. À défaut d’option dans le délai imparti, le mandat acquis ou renouvelé à la date la plus récente prend fin de droit.

La loi de 2000 a simplement allongé le délai de choix qui est à présent de 30 jours. En résumé, le parlementaire en situation d’incompatibilité après son élection au parlement doit démissionner du mandat de son choix afin de revenir dans une situation de compatibilité. Le parlementaire a un choix, il y a peu de chances qu’il veuille démissionner de son mandat de parlementaire, mais rien ne lui en empêche. Généralement, le parlementaire va démissionner d’un mandat d’élus locaux. Le parlementaire à 30 jours pour démissionner, s’il ne fait pas son choix dans ce délai sa dernière élection étant le parlement, il sera donc pris fin à son mandat de parlementaire. Cette sanction est juste, elle est le seul point positif des lois organiques de 1985 et 2000. La sanction permet au moins de rendre effectif les incompatibilités du mandat parlementaire.

Il faut vérifier, à présent, si le traitement est efficace sur les élus locaux.

Les incompatibilités entre mandats d’élus locaux

La loi ordinaire du 30 décembre 1985 interdit le cumul de plus de deux mandats locaux entre le mandat de conseiller régional, conseiller général, conseiller de Paris, maire d’une commune de plus de 20 000 habitants et adjoints au maire d’une commune de plus de 100 000 habitants. Il faudrait mieux comme pour les parlementaires enlever ou baisser les seuils démographiques.

La loi n’est pas efficace, car elle exclut les conseillers municipaux et les membres des EPCI. Pourtant, ces deux mandats peuvent comporter des responsabilités importantes. Au final, un conseiller régional peut être conseiller général, mais aussi maire d’une commune de 10 000 habitants. Il peut donc cumuler 3 mandats sans être en situation d’incompatibilité. Les mêmes reproches peuvent être formulés aux limitations du cumul des mandats des élus locaux que celle du mandat de parlementaires.

La loi du 5 avril 2000 interdit le cumul de plus de 2 mandats entre le mandat de conseiller régional, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller de l’assemblée de Corse et conseiller municipal. La loi de 2000 constitue une avancée car cette fois-ci il n’est plus question de maire ou d’adjoints au maire mais de conseillers municipaux. De plus, il n’y a pas de seuil démographique ainsi toutes les conseillers municipaux de France sont concerné. En revanche, la loi exclut toujours les membres de EPCI et les conseillers d’arrondissements qui ne sont pas membres du conseil de Paris ou du conseil municipal de Lyon ou Marseille pourtant les conseillers d’arrondissements ont des responsabilités.

La sanction en cas d’incompatibilité

Selon la loi du 30 décembre 1985, tout élu local en situation d’incompatibilité postérieurement à sa dernière élection dispose d’un délai de 15 jours à compter de sa dernière élection ou en cas de contestation de la date à laquelle le jugement devient définitif pour démissionner du mandat de son choix. A défaut d’option dans le délai imparti, le mandat acquis ou renouvelé à la date la plus récente prend fin de droit. L’élu local a comme le député un droit de choisir et comme le député si aucun choix n’est fait avant le délai imparti, le dernier mandat acquis prend fin de plein droit. Cependant, la loi du 5 avril 2000 impose à l’élu local en situation d’incompatibilité de ne pas choisir parmi tous ses mandats, mais parmi ceux qu’il avait antérieurement. Ainsi, un élu local en situation d’incompatibilité ne pourra pas choisir de démissionner du dernier mandat qu’il a obtenu. De plus, si dans le délai imparti qui est étendu à 30 jours l’élu local ne fait pas de choix il est mis fin de plein droit au mandat le plus ancien.

Ce choix laissait à l’élu local parmi les mandats qu’il détient antérieurement et non parmi tous ses mandats permettent d’éviter la théorie du chef de file. En effet, quand l’élu local avait le choix entre tous leurs mandats il était le chef de file d’une liste afin de permettre à la liste de remporter les élections. Une fois les élections remportées, l’élu local démissionnait de son mandat nouvellement acquis. L’élu local se servait ainsi de sa notoriété pour faire gagner sa liste. Il ne voulait pas de nouveau mandat, il voulait seulement que des personnes de la même couleur politique que lui remportent les élections.

Avec la loi de 2000, l’élu local ne peut plus démissionner du dernier mandat obtenu il est même de le conserver. Il ne peut donc pas se présenter à une élection pour faire gagner sa liste, il est obligé de se présenter à une élection parce qu’il veut se présenter et obtenir ce siège.

A propos des élus locaux, la loi du 30 décembre 1985 est timide. La loi du 5 avril 2000, quant à elle, évite certaines dérives et la sanction qu’elle apporte aux situations d’incompatibilités est juste. Cependant, elle ne va pas encore assez loin en ce qui concerne les cas d’incompatibilités.

Les incompatibilités entre fonctions électives locales

La loi du 30 décembre 1985 interdit le cumul entre président du conseil général et président du conseil régional. Cette interdiction est justifiée par un souci d’indépendance des collectivités et non des élus, afin d’éviter une sorte de tutelle organique d’une collectivité à une autre. Si jamais, un élu cumule la présidence du conseil général et la présidence du conseil régional le mandat antérieur est réputé abandonné. Il faut noter que le maire ne fait pas partie de l’incompatibilité.

Un maire, peu importe la taille de la commune, peut cumuler avec la présidence du conseil général. Or dans ce cas, il n’y a pas d’indépendance des collectivités, les collectivités sont confondues, une sorte de tutelle organique existe entre le département et la commune. Il faudrait donc rendre incompatible la fonction de maire avec la présidence du conseil général et régional. La loi du 5 avril 2000, sur ce point, rend incompatible, entre elles, les fonctions de maire, président du conseil général et président du conseil régional. Si jamais un élu cumule deux des trois fonctions, le mandat antérieur est réputé abandonné.

rapport-balladurLe rapport Balladur

La situation semble à l’heure actuelle forte complexe. En effet, si de nombreuses propositions sont avancées pour pallier à cette incurie française, aucune ne semble faire l’unanimité. Pis encore, moult obstacles se dressent devant une éventuelle réforme allant dans le sens d’une interdiction du cumul.

Les solutions proposées par le comité Balladur

Avant même de parler des propositions du Comité Balladur, il est intéressant de signaler que dès 1997, Lionel Jospin avait demandé à ses ministres de renoncer à leurs mandats locaux exécutifs. Ce fut le cas notamment de Catherine Trautmann, Ministre de la Culture, qui dut renoncer à la mairie de Strasbourg. En 1998, un projet de loi avait été déposé en ce sens par le gouvernement : il prévoyait l’interdiction du cumul de tout mandat et de toute fonction exécutive (tout en permettant d’être conseiller municipal, général ou régional). Mais la loi adoptée en 2000 fut finalement moins ambitieuse, du fait notamment de l’opposition du Sénat.

Venons-en au comité Balladur qui introduit le sujet du cumul en ces termes : « Le renforcement du parlement par le biais d’attributions nouvelles et de méthodes de travail mieux adaptées aux exigences de la démocratie n’a de sens que si les parlementaires sont mis en mesure d’exercer pleinement la mission que le peuple leur a confiée ». Par la suite, le propos est d’une limpidité exemplaire : « L’interdiction du cumul des mandats et des fonctions est la seule mesure qui corresponde vraiment aux exigences d’une démocratie parlementaire moderne ».

En découlent les deux propositions du comité qui nous intéressent : Interdiction de tout cumul entre une fonction ministérielle et une fonction élective et Interdiction de tout cumul entre une fonction parlementaire et une fonction exécutive locale.

Le rapport précise même qu’il serait souhaitable de s’acheminer vers un mandat parlementaire unique. Mais le compromis ici privilégié permet de mettre à mal l’argument tiré duquel l’élu local également parlementaire serait plus proche des citoyens. Ici, par cette proposition, le parlementaire, s’il n’exerce pas de mandat exécutif, pourra être conseillé municipal, général et régional.

La timidité de ces mesures

Aller plus loin dans la réforme signifierait de prendre en compte l’article 24 alinéas 3 de la constitution selon lequel « Le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales de la République ». IL semblerait indispensable de différencier les statuts des députés et des sénateurs. Il s’agirait alors d’interdire le cumul des mandats pour les députés, mais de l’autoriser pour les sénateurs. Cela permettrait dès lors d’appliquer à la lettre la constitution de la cinquième République.

Cela serait intéressant à plusieurs égards : Cela permettrait de compenser la relative infériorité du Sénat par rapport à l’Assemblée Nationale. Les grands élus voudront garder leurs mandats locaux et brigueront donc une place au Sénat. Ce dernier devenant dès lors la véritable chambre de la décentralisation plutôt que d’être un succédané conservateur de l’Assemblée Nationale. Pour autant, cela présente également des inconvénients : Ce système ferait des sénateurs des super parlementaires qui, présents dans une chambre, font élire les membres de l’autre du fait de leurs implantations locales. Le Sénat deviendrait alors une instance spécialisée dans la défense des intérêts locaux Les collectivités territoriales ne disposant pas d’un sénateur maire ou d’un sénateur président ont, face à l’État, moins de poids que les autres.

Une autre approche pourrait être envisagée en faisant en sort que le Sénat soit composé des présidents de conseils généraux et régionaux, des maires des grandes villes et de délégués des petites et moyennes villes. Ainsi, le Sénat deviendrait une véritable émanation des collectivités territoriales. Mais une autre question entre alors en jeu, alors que la France est un État unitaire, les collectivités territoriales ont-elles une vocation légitime à concourir au vote des lois.

Enfin, il serait également possible de réguler le problème en touchant au porte-monnaie des élus. D’une part, instaurer un système liant le versement des indemnités aux députés à la présence effective en Commission et en séance. D’autre part, on peut imaginer un abaisse ment des plafonds des indemnités en cas de cumul des mandats.

La question d’une décentralisation en profondeur

democratie

L’interdiction du cumul est suffisamment polémique pour ne pas devoir mener en corollaire d’autres réformes indispensables pour l’application efficace de ce cumul.La suppression du cumul doit donc être compensée par l’amélioration des conditions d’exercice des mandats et fonctions. La réforme du cumul des mandats pose depuis le début la question de la décentralisation. Limiter le cumul, c’est vouloir rapprocher la classe politique des électeurs, mais aussi dans le cas du cumul vertical vouloir empêcher la préférence locale à l’Assemblée. A ce jour pour toute carrière politique, il s’agit, nous l’avons vu, de partir du mandat local pour arriver en fin de course après avoir franchi l’échelon départemental, au cumul sur trois niveaux : local, départemental, national. La centralisation administrative amène à des pratiques de favoritisme et l’interdiction de cumul priverait de tout moyen des élus seulement locaux. Pour que le pouvoir local ne soit pas désemparé par cette interdiction, il faudrait accroître la décentralisation de façon à donner plus de pouvoir aux élus locaux et régionaux et que le cumul n’apparaisse plus comme un substitut à un manque de pouvoir. Ainsi, si l’on instituait directement l’interdiction du cumul des mandats sans réformer durablement le système centralisateur français, cette mesure aurait pour effet de bloquer le système, puisqu’aux échelons inférieurs les élus se retrouveraient privés de la marge de manœuvre que leur conférait le cumul.

Le problème de la mise en valeur du statut de l’élu

Si la décentralisation apparaît ainsi comme corollaire de l’interdiction du cumul, le statut de l’élu reste préoccupant, puisque l’exercice de plusieurs mandats est tout à la fois un moyen de protection et de promotion. Il serait absurde ainsi d’interdire le cumul tout en n’offrant pas à l’élu les moyens d’agir correctement. Le remède serait pire que le mal.

Au niveau financier, tout d’abord, les systèmes de rémunération pour certains mandats repoussent les volontaires qui sont souvent obligés de poursuivre une activité professionnelle à côté. Par ailleurs, seuls les fonctionnaires peuvent reprendre leur emploi après leur mandat. Les problèmes de compétence rencontrés par les nouveaux titulaires de mandat devront être résolus par le droit à la formation des élus. Si on limite la professionnalisation de l’élu, il se pose la question de sa réinsertion à la fin de son mandat. Les électeurs pourront mieux contrôler les élus si leurs compétences sont mieux définies car c’est préciser les responsabilités et les compétences et en ce sens, le mandat unique permettra à l’électorat de sanctionner réellement les élus.

L’interdiction du cumul poursuit les objectifs suivants : un meilleur travail des hommes politiques, une spécialisation plus grande de chaque catégorie d’élu, un renouvellement accru du personnel politique, une élévation générale du nouveau de représentation, une plus grande participation des citoyens à la vie politique, une dynamique de décentralisation et un rééquilibrage de la répartition des pouvoirs publics. Mais, pour trouver tout son sens, cette réforme doit s’inscrire dans un cadre plus large, celui de la décentralisation et de la revalorisation du statut de l’élu.

Gabriel DAGORN
Conseiller municipal de Jouarre (Seine-et-Marne).